Urteil
Schwerbehindertenausweis mit Merkzeichen "G" und "B" genügt ohne Vorliegen einer Gehbehinderung nicht für Parkerleichterung - Orientierungslosigkeit aufgrund geistiger Behinderung begründet ebenfalls keinen Anspruch auf Parkerleichterung

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 5. Juni 2020 wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 500,- Euro festgesetzt.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Das ist hier nicht der Fall.

1. Es bestehen nicht die vom Kläger der Sache nach geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

a) Rechtsgrundlage für die vom Kläger begehrte Gewährung einer Parkerleichterung für Schwerbehinderte ist § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO. Danach kann die Straßenverkehrsbehörde in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen genehmigen von den Verboten oder Beschränkungen, die durch Vorschriftzeichen, Richtzeichen, Verkehrseinrichtungen oder Anordnungen erlassen sind.

Den Straßenverkehrsbehörden ist dabei ein Ermessen eingeräumt. Das Merkmal der Ausnahmesituation ist Bestandteil der Ermessensentscheidung. Diese wiederum unterliegt nach § 114 Satz 1 VwGO nur einer eingeschränkten richterlichen Überprüfung. Das Gericht kann insoweit nur prüfen, ob die Behörde das Ermessen überhaupt ausgeübt hat, ob sie bei ihrer Entscheidung die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten hat oder ob sie von dem ihr eingeräumten Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat. Das Ermessen der Straßenverkehrsbehörden wird durch die aufgrund Art. 84 Abs. 2 GG erlassene Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) gelenkt und gebunden. Es handelt sich dabei nicht um eine Rechtsnorm, sondern um innerdienstliche Richtlinien, die keine unmittelbaren Rechte und Pflichten für den Bürger begründen. Sie entfalten im Verhältnis zum Bürger nur deshalb Wirkungen, weil die Verwaltung zur Wahrung des Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet ist und sich demgemäß durch die pflichtgemäße Anwendung der Verwaltungsvorschriften selbst bindet. Maßgeblich ist die bestehende Verwaltungspraxis.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. August 2011 - 8 A 2247/10 -, juris Rn. 24 ff.; Beschluss vom 21. Dezember 2018 - 8 A 2763/17 -, juris Rn. 4 f.; jeweils m. w. N.

Nach Ziffer I Nr. 1 der VwV-StVO zu § 46 Nr. 11 StVO können Parkerleichterungen grundsätzlich nur schwerbehinderten Menschen mit außergewöhnlicher Gehbehinderung gestattet werden. Allerdings sind nach Ziffer II Nr. 3 VwV-StVO zu § 46 Nr. 11 StVO die ermessenslenkenden Vorschriften über die Gestattung von Parkerleichterungen sinngemäß auch auf folgende Personengruppen anzuwenden:

a) Blinde Menschen;

b) Schwerbehinderte Menschen mit beidseitiger Amelie oder Phokomelie oder mit vergleichbaren Funktionseinschränkungen, wobei die zeitlichen Begrenzungen, die eine Betätigung der Parkscheibe voraussetzen, nicht gelten;

c) Schwerbehinderte Menschen mit den Merkzeichen G und B und einem Grad der Behinderung (GdB) von wenigstens 80 allein für Funktionsstörungen an den unteren Gliedmaßen (und der Lendenwirbelsäule, soweit sich diese auf das Gehvermögen auswirken);

d) Schwerbehinderte Menschen mit den Merkzeichen G und B und einem GdB von wenigstens 70 allein für Funktionsstörungen an den unteren Gliedmaßen (und der Lendenwirbelsäule, soweit sich diese auf das Gehvermögen auswirken) und gleichzeitig einem GdB von wenigstens 50 für Funktionsstörungen des Herzens oder der Atmungsorgane;

e) Schwerbehinderte Menschen, die an Morbus Crohn oder Colitis ulcerosa erkrankt sind, wenn hierfür ein GdB von wenigstens 60 vorliegt;

f) Schwerbehinderte Menschen mit künstlichem Darmausgang und zugleich künstlicher Harnableitung, wenn hierfür ein GdB von wenigstens 70 vorliegt.

Mit Erlass vom 30. November 2015 hat das Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen angeordnet, dass für die Inanspruchnahme von Parkerleichterungen das Merkzeichen B zukünftig in Nordrhein-Westfalen nicht mehr erforderlich ist.

Im Übrigen regelt die VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 den Personenkreis, der für Ausnahmegenehmigungen in Betracht kommt, nicht abschließend. Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften hindern die Behörde nicht generell, ihr Ermessen in begründeten anders gelagerten Fällen abweichend auszuüben. Durch derartige Verwaltungsvorschriften wird vielmehr das gesetzlich eingeräumte Ermessen abstrakt wahrgenommen und der Behörde zur Einzelfallentscheidung eine Orientierung gegeben. Es entspricht jedoch dem Sinn und Zweck einer Ermessensermächtigung, dass die Ermessensausübung nicht nach einem starren Schema erfolgt.

Insbesondere in solchen Fällen, in denen sich ein Antragsteller auf eine nicht von den Fallgruppen der VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 erfasste Behinderung beruft, hat die Straßenverkehrsbehörde den ihr durch das Ermessen eingeräumten Entscheidungsspielraum wahrzunehmen; sie hat in besonders gelagerten atypischen Fällen, die nicht in genereller Weise durch die Verwaltungsvorschriften vorentschieden sind, die ihr vom Gesetzgeber aufgegebene Bewertung des Sachverhalts im Rahmen einer Einzelfallwürdigung vorzunehmen. Dazu gehört die Feststellung, ob sonstige besondere Umstände vorliegen, die bei einem wertenden Vergleich mit den in der Verwaltungsvorschrift angeführten Fallgruppen eine vergleichbare Entscheidung rechtfertigen.

Zwar ist der Personenkreis, der aufgrund der bundesweit geltenden Verwaltungsvorschriften für Parkerleichterungen in Betracht kommt, über die Fälle der außergewöhnlichen Gehbehinderung und der Blindheit hinaus erweitert worden. Es sind aber dennoch Fallgestaltungen möglich, die von den aufgezählten Fallgruppen nicht erfasst werden und in denen physische oder auch psychische Beeinträchtigungen vorliegen, die in ihren Auswirkungen mit den von der Verwaltungsvorschrift erfassten Krankheiten und Behinderungen zu vergleichen sind.

In diesen Fällen besteht keine Bindung an die in der VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 genannten Fallgruppen, sondern die Straßenverkehrsbehörde muss eine auf die konkreten Umstände des Einzelfalles bezogene Prüfung vornehmen, ob eine Ausnahmegenehmigung erteilt werden kann.

Bestehen aber keine Anhaltspunkte für das Vorliegen einer vom Regelfall abweichenden Fallkonstellation, dann begründet es keinen Ermessensmangel, wenn die Behörde ohne weitere auf den Einzelfall bezogene Ermessenserwägungen nach Maßgabe der Verwaltungsvorschrift entscheidet.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. August 2011 - 8 A 2247/10 -, juris Rn. 73 ff., 103 f., m. w. N.

Soweit es für die Entscheidung über die Ausnahmegenehmigung auf die Feststellung des (Gesamt-)Grades der Behinderung oder das Vorliegen bzw. Nichtvorliegen von Merkzeichen ankommt, sind die Straßenverkehrsbehörden an die Feststellungen der für Aufgaben des Schwerbehindertenrechts zuständigen Behörden (in Nordrhein-Westfalen die Kreise und kreisfreien Städte) gebunden. Das ergibt sich aus § 152 Abs. 5 Satz 2 i. V. m. § 152 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 SGB IX). Danach dient der Schwerbehindertenausweis dem Nachweis für die Inanspruchnahme von Leistungen und sonstigen Hilfen, die schwerbehinderten Menschen nach Teil 3 des SGB IX oder nach anderen Vorschriften zustehen. Sinn und Zweck dieser Regelung ist es, über das Vorliegen und den Grad der Behinderung sowie über das Vorliegen weiterer gesundheitlicher Merkmale in einem einheitlichen Verfahren zu entscheiden und durch die Ausstellung des Schwerbehindertenausweises sicherzustellen, dass der behinderte Mensch gegenüber jedermann die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen nachweisen kann.

Bindungswirkung kommt dabei nicht nur den im Schwerbehindertenausweis dokumentierten positiven Feststellungen über gesundheitliche Merkmale im Sinne des § 152 Abs. 4 SGB IX zu, sondern auch den negativen Feststellungen, dass solche Merkmale nicht vorliegen.

Eine über die Feststellungen des Schwerbehindertenausweises hinausgehende Bindungswirkung besteht hingegen nicht. Die Straßenverkehrsbehörden sind insbesondere nicht an die Stellungnahmen der Sozialbehörden gebunden, die diese im Wege der Amtshilfe nach Aktenlage abgeben. Die Bindungswirkung des § 152 Abs. 5 Satz 2 SGB IX bezieht sich allein auf die in den Schwerbehindertenausweis einzutragenden Feststellungen, also das Vorliegen einer Behinderung und den (Gesamt-) Grad der Behinderung (§ 152 Abs. 1 Satz 1 SGB IX) sowie die weiteren gesundheitlichen Merkmale (§ 152 Abs. 4 SGB IX), nicht auch auf sonstige Stellungnahmen der Sozialverwaltung zum Vorliegen bestimmter Krankheiten oder Funktionsbeeinträchtigungen.

Eine Bindung an versorgungsbehördliche Stellungnahmen ergibt sich auch nicht aus der VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. August 2011 - 8 A 2247/10 -, juris Rn. 80 ff.; Beschluss vom 21. Dezember 2018 - 8 A 2763/17 -, juris Rn. 14 ff.

b) Dies zugrunde gelegt, hat das Verwaltungsgericht einen Anspruch des Klägers auf Gestattung der begehrten Parkerleichterung zu Recht abgelehnt.

aa) Der Kläger gehört nicht zu dem Personenkreis, dem nach der VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 Parkerleichterungen zu bewilligen sind. Nichts anderes gilt für Nordrhein-Westfalen nach dem genannten Erlass vom 30. November 2015.

Zwar sind im Schwerbehindertenausweis des Klägers die Merkzeichen "G" und "B" eingetragen. Diese Merkzeichen berechtigen nach Ziffer II Nr. 3 c) oder d) der VwV-StVO zu § 46 Nr. 11 StVO jedoch nur kumulativ mit einer Gehbehinderung des dort beschriebenen Ausmaßes zu einer Parkerleichterung. Eine solche Gehbehinderung liegt bei dem Kläger unstreitig nicht vor. Ebenso wenig ist in seinem Schwerbehindertenausweis das Merkzeichen "aG" eingetragen, das nach Ziffer I Nr. 1 der VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 unmittelbar einen Anspruch auf Erteilung einer Parkerleichterung begründet.

bb) Dahinstehen kann, ob die Beratungsstelle Planen, Bauen und Verkehr tatsächlich - wie es in der Begründung des angefochtenen Bescheides heißt - das Vorliegen besonders gelagerter atypischer Umstände geprüft hat oder ob sie dies - wofür jedenfalls ihr nach Erlass des Ablehnungsbescheides verfasstes Schreiben vom 10. Dezember 2019 spricht - tatsächlich unterlassen und lediglich (insoweit dann auch rechtlich zweifelhaft) das Ergebnis der Prüfung durch das Amt für Soziales und Wohnen / Fachbereich Schwerbehindertenrecht übernommen hat, ohne selbst zu prüfen, ob atypische, von der Verwaltungsvorschrift nicht vorentschiedene Umstände vorliegen, die den von dieser erfassten Fallgruppen aber gleichwohl vergleichbar sind. Ebenso kann offen bleiben, ob der bloß ergebnishafte Hinweis, besonders gelagerte atypische Umstände, die nicht in genereller Weise durch die Verwaltungsvorschriften vorentschieden seien, bestünden ebenfalls nicht, noch den Begründungsanforderungen des § 39 Abs. 1 VwVfG NRW genügt.

Jedenfalls liegt unter den hier gegebenen Umständen insoweit weder ein die Sachentscheidung möglicherweise beeinflussender Verfahrens- bzw. Formfehler noch ein Ermessensfehler vor, weil sich aus den vom Kläger geltend gemachten Umständen keine solche atypische Fallkonstellation ergibt, die der Beklagten hätte Anlass geben müssen, auf den Einzelfall bezogene gesonderte Ermessenserwägungen anzustellen.

Soweit sich der Kläger zur Begründung eines atypischen Falles auf eine Orientierungslosigkeit aufgrund seiner geistigen Behinderung beruft, ist dieser Umstand bereits typischerweise von dem Merkzeichen "B" abgedeckt. Dieses Merkzeichen berechtigt zur Mitnahme einer Begleitperson bei der Benutzung von öffentlichen Verkehrsmitteln (vgl. § 229 Abs. 2 SGB IX) und wird nach Teil D Nr. 2 der Anlage zu § 2 Versorgungsmedizin-Verordnung erteilt, wenn schwerbehinderte Menschen, bei denen die Voraussetzungen für die Merkzeichen "G", "Gl" (Gehörlosigkeit im Sinne des Teil D Nr. 4 der Anlage zu § 2 Versorgungsmedizin-Verordnung) oder "H" (Hilflosigkeit im Sinne von § 33b Abs. 6 EStG) vorliegen, bei der Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel regelmäßig auf fremde Hilfe beim Ein- und Aussteigen oder während der Fahrt des Verkehrsmittels angewiesen sind oder wenn Hilfen zum Ausgleich von Orientierungsstörungen (z. B. bei Sehbehinderung, geistiger Behinderung) erforderlich sind. Die Berechtigung für eine ständige Begleitung ist anzunehmen bei Querschnittgelähmten, Ohnhändern, Blinden und Sehbehinderten, Hörbehinderten, geistig behinderten Menschen und Anfallskranken, bei denen die Annahme einer erheblichen Beeinträchtigung der Bewegungsfähigkeit im Straßenverkehr gerechtfertigt ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. August 2011 - 8 A 2247/10 -, juris Rn. 63, m. w. N.

Da die VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 das Merkzeichen "B" ausdrücklich aufführt, dieses nach Ziffer II Nr. 3 c) bzw. d) der VwV-StVO zu § 46 Nr. 11 StVO jedoch allein noch keinen Anspruch auf Erteilung einer Parkerleichterung begründet, genügt typischerweise auch eine geistige Behinderung mit Orientierungslosigkeit im Sinne des Merkzeichens "B" nicht für die Annahme eines besonders gelagerten atypischen Falles. Vielmehr handelt es sich gerade um einen von der Verwaltungsvorschrift bewusst geregelten Sachverhalt. Dass in seinem Fall zusätzlich zu der geistigen Behinderung eine Gehbehinderung der von Ziffer II Nr. 3 c) bzw. d) der VwV-StVO zu § 46 Nr. 11 StVO vorausgesetzten Schwere vorliegt, macht der Kläger selbst nicht geltend.

Vor diesem Hintergrund verfängt auch der von dem Kläger angeführte Vergleich mit blinden Menschen nach Ziffer II Nr. 3 a) der VwV-StVO zu § 46 Nr. 11 StVO nicht. Soweit das Vorbringen des Klägers dahingehend zu verstehen sein sollte, dass die Verwaltungsvorschrift selbst gleichheitswidrig sei, ergibt sich hieraus nichts anderes. Der Erlassgeber ist insofern ersichtlich davon ausgegangen, dass bei einer geistigen Behinderung ein hinreichender Nachteilsausgleich grundsätzlich bereits über die einschlägigen Merkzeichen (insbesondere "B", "G" und "H") gewährt wird. Ein sachlicher Grund für die Differenzierung liegt danach vor. Zudem sind die Auswirkungen der unterschiedlichen Beeinträchtigungen schon nicht ohne Weiteres miteinander vergleichbar.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. August 2011 - 8 A 2247/10 -, juris Rn. 72.

Ein atypischer Fall ist hier auch nicht deshalb anzunehmen, weil der Kläger aufgrund seiner geistigen Behinderung mit Impulskontrollstörung zu einem unkontrollierten Loslaufen auf der Straße neigt. Die gutachterliche Stellungnahme vom 29. August 2019 zum Verfahren nach dem Schwerbehindertenrecht führt diesbezüglich bereits explizit aus, dass eine ausreichende Berücksichtigung des Mehraufwandes bei der Beförderung im öffentlichen Straßenverkehr über die Zuerkennung der Merkzeichen "H" und "B" erfolge. Dies steht im Einklang mit den vorstehenden Ausführungen.

2. Der Kläger hat nicht nach § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO dargelegt, dass die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO aufweist. Es genügt insofern nicht, dass der Kläger die Vorschrift des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO im Zulassungsvorbringen aufgeführt hat. Im Übrigen liegen nach dem Vorstehenden die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht vor. Die vom Kläger aufgeworfenen Sach- und Rechtsfragen begründen keine Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils, die dessen Richtigkeit als offen erscheinen lassen und einer Klärung in einem Berufungsverfahren bedürften.

3. Die sinngemäß geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) ist ebenfalls nicht hinreichend dargelegt (vgl. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO).

Der Kläger formuliert schon keine grundsätzlich klärungsbedürftige und klärungsfähige Frage. Im Gegenteil rückt er selbst die Besonderheiten des Einzelfalls ins Zentrum seines Vortrages. Soweit die Frage der Voraussetzungen eines Anspruchs auf Parkerleichterung wegen einer behinderungsbedingten Orientierungslosigkeit überhaupt grundsätzlicher Art und nicht bloß einzelfallbezogen beantwortbar ist, ist diese Frage nach dem Vorstehenden für dieses Verfahren im Einklang mit der genannten Rechtsprechung des Senats beantwortet. Einen über diese bereits vorliegende Rechtsprechung hinausgehenden Klärungsbedarf verallgemeinerungsfähiger Art legt die Antragsbegründung nicht dar.

Die vom Kläger ohne die erforderliche Vertretung nach § 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO und damit unzulässig vorgebrachte Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung hätte ebenfalls nicht zur Zulassung der Berufung geführt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 GKG. Die Bedeutung der Sache ist nach der Rechtsprechung des Senats mit 500,- Euro ausreichend bewertet.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Juni 2020 - 8 E 467/20 -, juris.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 6 Satz 3 GKG).